国内外棉花市场价格变化存在周期性波动。最近一轮价格峰值出现在2010年,当时曾达3万元/吨以上,随后不断回落,2011-2013年约为2万元/吨,2014年约为1.4万元/吨,2015年约为1.3万元/吨。今年4月份以来,国内现货市场和期货市场棉花价格双双出现上涨,其中现货市场上涨到1.4万元/吨左右,期货市场更是多次涨停,一度突破1.5万元/吨。4月份以后,国家开始拍卖储备棉,竞拍价格因每日2-3万吨投放量相对不足越拍越高,7月1日均价为1.34万元/吨(折3128棉为1.43万元/吨)。7月份虽然进入纺织淡季,但大部分纺企对棉价持续上涨感到压力巨大,急呼增加储备棉拍卖。经过中国纺织工业协会等协调,国家决定2016年储备棉拍卖时间延长到9月30日。随着储备棉拍卖数量增大、时间延长,棉价暴涨停止并有所回落。预计今年10月前后新棉上市价位将为1.4-1.5万元/吨。
这次棉价的跳跃式回升,表明棉花市场流通形势已发生较大变化,从一个侧面也说明我国在新疆实施的棉花目标价格改革搞对了。首先,它反映了我国棉花市场价格运行正在从不正常向正常回归,市场已在资源配置中发挥决定性作用。近三年来,国内外棉花市场价格已经接轨,在市场机制作用下,国内棉花市场价格已过度回落,价格回升是必然趋势。期货市场是价格发现最灵敏的地方,反应很快,短时期内投机资金大量涌入,迅速抬高了价格。其次,它也反映出我国的棉花产不足需,但价格变化复杂,市场机制对农民的利益分配客观上存在失灵,需要国家采取措施。去年我国生产的棉花已基本上全部进入市场消费,产需相比差距很大,估算缺口约达1/3,但去年我国棉农所获得的棉花销售价格却是近几年最低的,国家建立市场损失补助制度责无旁贷。再次,它反映了我国前几年实行的棉花临时收储政策的缺陷,这个政策实施客观上形成了一个利益群体,仓储者不愿出库乃至千方百计迟缓出库,必须进行改革完善。
新疆棉花目标价格制度改革试点取得的成效显著,存在的问题也需引起重视
新疆棉花目标价格改革从2014年开始启动,至今已经进入第三年。经过我们综合评估,取得了重大成果。总体上看,通过两年多的改革试点,棉花市场失灵问题及政府在解决问题中的局限充分暴露,新疆通过试行棉花目标价格制度基本有效地解决了问题,新疆用棉花目标价格制度解决问题的方式是科学合理的,新疆棉花目标价格制度改革试点的效果具有可持续性和可推广性。一是在理论上有创新,明确棉花具有特殊性,市场和政府都要发挥作用,市场决定价格,政府决定补贴。二是在实践中解决了问题,包括国家以高价临时收储棉花、库存棉花不断增加、财政潜亏增加和不合理地抬高了下游纺织等企业的原料成本、低价进口棉花进入国家库存等,实现了补价分离、国内外棉花价格接轨,保护了农民利益,帮助了纺织业发展,发现了真实情况,促进了"有毒产能"退出。三是开创了我国农业支持保护政策的新机制,建立了一种新型的市场损失补助制度,财政资金使用的针对性、效率和可控性大幅提高。新疆通过组织实施棉花目标价格改革试点,已形成了一套独特、完整、重要而宝贵的经验做法,主要是坚持注重顶层设计与"摸着石头过河"相结合、坚持加强组织领导与加强技术支撑相结合、坚持按统一标准补贴与适当兼顾特殊相结合、坚持搞好制度设计与建立强有力工作队伍相结合等,对全国下一步改革具有借鉴意义。
从新疆改革试点看,需要进一步解决的主要问题是:第一,制度隐含内容多,认识不统一。新疆试行的棉花目标价格制度,在性质上是一种新型的棉花市场损失补助制度,既有明确显示的制度规定,也有大量的没有明确显示的重要内容,但一些部门负责人和专家学者对这个制度的认识和解读还很不到位。特别是国家财政对新疆棉花目标价格改革的补贴支出客观上是有总量预算限制的,但由于没有公开显示,导致很多人从根本上忽略这个因素的作用。第二,完全取消临时收储制度有缺陷,隐含棉花市场周转失灵风险。临时收储制度有目标价格制度不可替代的特殊功能,建立目标价格制度后,有必要重新考虑对临时收储政策的利用,实行保留和改造相结合。第三,没有对个人和单位补贴设置最高限额,补贴申报者无缴费,不仅在加大经营规模较大的生产者的市场责任、从整体上提高国家财政资金作为一种稀缺资源的配置效率方面可以进一步改进,而且在从成本内生化入手发现、规范和管控成本,探索引入专业化机制降低制度操作成本方面可以进一步改进。第四,农业数据建设管理不完善,制度的法制化程度不够。主要是农业生产方面的数据太少,基本上就是棉花种植面积,缺乏棉花生产品种、质量、区域、耕地类型、种植方式等相关信息,同时对数据提供责任、数据修正、数据失真追查及处罚机制等管理规定还不完善。目前国家统计局公布的棉花数据不包括所谓非农用地的部分,对市场形势的研判的影响很大,但并没有进行相关调整和解释。